شهرداریها و منابع درآمدی پایدار(۱) ضعفها و مشکلات

نبود نگرش جامع به منابع درآمدی شهرداری ها در چهارچوب نظام کلان اقتصادی کشور از یک سو و تغییرات و مداخلات موردی مانند اجرای سیاست خودکفایی شهرداری ها از سوی دیگر موجبات ناپایداری منابع در آمدی شهرداری ها را فراهم کرده است.اجرای سیاست خودکفایی شهرداری ها با محدودبودن عرصه های قانونی کسب درآمد در شهرداری ها منجر به وابستگی شدید بخش درآمد در شهرداری ها به ساخت و ساز و فروش تراکم مازاد شده است. وابستگی درآمد به عواید ساخت و ساز، فراز و نشیب زیادی در بخش درآمدی شهرداری ها را موجب شده است و این فراز و نشیب، امکان برنامه ریزی و بودجه ریزی را از آنها سلب کرده است. همچنین ورود به عرصه هایی که   قانون گذار کسب درآمد از آنها را ممنوع کرده است، به حیثیت و اعتبار اجتماعی شهرداری ها لطمه های اساسی وارد کرده است و علی رغم تلاش بسیار شهرداری ها در این خصوص و صرف هزینه های بسیار برای جلب اعتماد مردم به دلیل رویکرد کسب درآمد از مسیرهای غیرقانونی، این سازمان عمومی را همچنان از مردم دور نگه داشته است. به عنوان نمونه می توان از شهر تهران یاد نمود این شهر مدت هاست که به لحاظ گسترش در سطح به حد اشباع رسیده و امکان توسعه آن در سطح متنفی شده است؛ بنابراین شهرداری، ساخت و ساز مسکونی را از سطح به ارتفاع منتقل کرده و این تقاضا به یکی از مهم ترین منابع درآمدی شهرداری تهران در قالب فروش تراکم، تبدیل شده است. در واقع همان طور که در کشور ما دولت، سالیان سال از محل فروش ثروت نفت اداره می شده است، شهرداری نیز از محل فروش  فضای تنفسی سایر شهروندان به عنوان یک ثروت ذی قیمت منابع خود را تأمین کرده است.

مرور پیشینه برخی از منابع عمده درآمد شهرداریها نشان از آن دارد که عمده ترین منبع در آمدی شهرداری ها با ۵۲ درصد سهم از محل کمک های بخش دولتی بوده و در  دوره بعد از سال ۱۳۵۷ عمده ترین منبع در آمدی شهرداری با ۳۹درصد از محل عوارض وصولی از مردم تأمین شده است.

در سال های اخیر نیز به دنبال کاهش کمک های دولتی تلاش در دستیابی به منابع جدید درآمدی باعث تأیید و تصویب تعرفه های عوارضی جدیدی در زمینه های عوارض یک درصد فروش تولیدات کارخانه ها، عوارض سه درصد قیمت سواری های وارداتی، عوارض حق تشرف، عوارض پذیره تجاری، اداری، کارگاهی، صنعتی و غیره شده است که موجبات افزایش تعداد تعرفه های عوارضی دریافتی شهرداری ها و نیز افزایش درآمدهای شهرداری ها را فراهم نموده است.تصویب قانون موسوم به تجمیع عوارض و اخیراً قانون مالیات بر ارزش افزوده از فعالیت هایی است که در تاریخ منابع در آمدی شهرداری ها قابل توجه است.

تعاریف و مفاهیم درآمدهای پایدار:

در طرح جامع درآمدهای پایدار و سایر منابع مالی شهرداری تهران مصوب سال ۱۳۸۶ شورای اسلامی شهر تهران درآمدهای پایدار این گونه تعریف شده اند:

آن دسته از درآمدهای شهرداری که از ویژگی های زیر برخوردار باشند و برای وصول آن بتوان برنامه ریزی های اجرایی لازم را تعریف کرد:

1. تداوم پذیری(دارای ثبات باشند و حداقل در کوتاه مدت دچار نوسانات شدید نشوند)؛
2. مطلوب بودن (کسب درآمد از آن محل موجب ارتقای رویکرد عدالت محوری شود و به ساختارهای زیست محیطی، کالبدی، اجتماعی و اقتصادی شهر لطمه ای وارد نیاورد)؛
3. انعطاف پذیری(پایه درآمدی در طی زمان بزرگ شود و همپا با گسترش مخارج گسترش یابد تا از قرارگیری در مضیقه مالی اجتناب شود.)

ضعفها و تنگناها:

• یکی از ضعف های جدی شهرداری ها در کسب درآمدهای پایدار، بی سامانی در نظام تشخیص و وصول درآمد است؛ به گونه ای که بخش قابل توجهی از منابع درآمدی تعریف شده وفق مقررات و قوانین کشور از شهروندان دریافت نمی شود. از یک سو کارکنان شهرداری ها از انواع عوارض قانونی بی اطلاعند و از سوی دیگر شهروندان به دلیل ضعف در اطلاع رسانی و فرهنگ پذیری و از پرداخت به موقع عوارض خودداری می کنند. همچنین عدم استقرار نظام محاسبه و پرداخت الکترونیکی و اینترنتی تمامی عوارض و وجوه قانونی، موجبات کاهش بهره وری و کندی ارائه خدمات به شهروندان است.

• از مشکلات دیگر می توان به هنگام نبودن بانک اطللاعات املاک، از دارایی ها و فعالیت های اقتصادی شهر را نامبرد که امکان گریز از پرداخت عوارض و وجوه قانونی را برای برخی از شهرنشینان ناآشنا به قواعد شهروندی فراهم می سازد. همچنین می توان به نبود ضوابط و مقررات مشخص و معین برای وصول تمامی وجوه شهرداری اعم از عوارض، صدور مجوزها و اخذ بهای خدمات شهری اشاره کرد و نکته مهم دیگر واریز نکردن تمامی وجوه حاصل از محل درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار مندرج در بودجه شهرداری ها و نیز درآمدهای سازمان و شرکت های تابعه شهرداری ها در حساب های بانکی معین است که بعضاً منجر به تصرف غیرقانونی در وجود و اموال عمومی شهرداری ها می شود.
• اهمیت شناسایی و تشخیص صحیح عوارض و وصول آنها ایجاب می کند که در شهرداری ها سازمان دهی خاصی با عنوان «ستاد عالی درآمد» به ریاست شهردار تشکیل شود و با تشکیل کارگروه های تخصصی، این مهم ارزیابی و محقق شود. این امر با تدوین و اصلاح آیین نامه های اجرایی وصول عوارض و با اتخاذ تمهیداتی جهت شرکت و حضور آگاهانه و مؤثر مردم ممکن می شود البته استفاده از ظرفیت قانونی کمیسیون ماده ۷۷ قانون شهرداری که ابزاری مناسب برای قطعیت بخشیدن به مطالبات و وصول درآمد شهرداری هاست ضروری است، زیرا در وضعیت کنونی از ظرفیت های این کمیسیون به درستی استفاده نمی شود.
• همچنین باید از ظرفیت بخش خصوصی برای تشخیص و وصول درآمد در بخش عمده ای از کدهای شهرداری ها استفاده کرد. این اقدام با ظرفیت سازی و با رعایت ملاحظات قانونی و اجرایی و یا اعمال کنترل و نظرات لازم، قابل برون سپاری به بخض خصوصی است. اعمال این سیاست علاوه بر کارایی بخشی به نظام تشخیص وصول درآمد، امکان کوچک شدن بدنه اجرایی در بخش درآمدی شهرداری ها را فراهم می سازد.

ادامه دارد…….

منصور عزیزی پژوهشگر دکتری شهرسازی